【導讀】廣東自考網針對考試難點，為大家整理出了行政組織理論復習資料，僅供參考，如需要文件版的考生可加入考生交流群。

《行政組織理論》

考試-知識點押題資料(★機密)

　　知識點1

　　組織與行政組織

　　1.組織的含義

　　<1>組織是人類生存的基本方式，是社會的細胞、社會的基本單元，是人們實現共同目標的工具，產生于人類的生產斗爭和社會斗爭之中，最初出現的人類組織是家庭、氏族、部落，以后逐漸產生了階級。

　　<2>組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環境中的各種組織要素的有機結合體，是為了實現某種目的而意識建立起來的人類群體。

　　<3>組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關系三種要素構成的一種特殊的人群體系。

　　2.行政組織的含義

　　<1>廣義的行政組織是指各種為達到共同目的而負有執行性管理職能的組織系統。

　　<2>狹義的行政組織是指國家的行政機關，即依法建立、體現統治階級意志、執掌行政權力、履行行政職能、管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執行機關。

　　3.行政組織的構成要素

　　<1>物質要素：人員(是行政組織的主體、核心，首先要選擇一定數量和質量的人員，并對選擇的程序和要求有著明確的規定)、經費(是維持行政組織運營與發展所不可缺少的因素。)、物質設備(是行政組織賴以生存和發展的物質基礎)。

　　<2>精神要素：目標(從本質上反映了組織的基本功能，分為總目標、分目標和工作目標)、權責結構、人際關系。

　　知識點2

　　行政組織的性質

　　1.一般性質：

　　<1>靜態的組織結構; <2>動態的組織過程; <3>生態的組織環境; <4>心態的組織意識。

　　2.特殊性質：行政組織是社會組織中規模最大、管理范圍最廣的一種組織類型，表現的特性：

　　<1>階級性 : 是行政組織的核心，行政組織建立及運行的根本目的就是維護統治階級的利益、貫徹統治階級的意志。

　　<2>社會性 : 是行政組織的基礎。

　　<3>權威性 : 行政組織是國家權力的具體實行者、體現者，強制服從是行政組織權威的突出特征。

　　<4>法制性 : 是行政組織權威性的基礎，行政組織的任務、責任、權力是由憲法和法律賦予的，必須以法律為基本依據。

　　<5>系統性 : 行政組織從縱向看，主要以分層管理的方式開展工作;橫向看，橫向職能部門劃分，分工領導和管理各有關的事務。

　　<6>主動性 : 是現代行政組織的特征。

　　3.行政組織與其他社會組織的區別

　　<1>管理對象不同; <2>服務內容不同; <3>活動依據不同; <4>活動目的不同。

　　知識點3

　　行政組織在行政管理中的作用

　　1.行政組織是國家對社會事務進行管理的主體;

　　2.行政組織是行政人員發揮作用的物質基礎，具體表現在行政管理中：

　　<1>行政組織是行政人員載體; <2>行政組織關系到每個行政人員能否發揮積極性、創造性，更有效開展工作。 <3>行政組織將孤立的個體結合成一個能動的整體，發揮出巨大的力量。

　　知識點4

　　行政組織的功能

　　1.行政組織功能是指作為國家行政管理主體的各種行政組織，在依法管理社會公共事務的過程中所具有的獨特作用;反映著國家行政管理活動的基本內容與行為方向，是國家本質的具體表現。

　　2.國家功能是國家本質的外在表現，行政組織與立法組織、司法組織一起，共同構成了國家機器組

　　織體系，與此對應，行政(是國家意志的執行)組織的功能、立法(是國家意志的表達)組織的功能、司法(運用國家法律審判具體的訴訟案件，保證法律公平、正確地施行)組織的功能是整個國家機器功能的一個組成部分。

　　3.行政組織功能的內容：

　　<1>政治功能，最集中體現了國家的階級性質，其核心問題是鞏固國家政權。 <2>經濟功能，組織經濟建設成為行政組織最主要、最基本的功能。 <3>文化功能，主要包括進行統治階級的政治思想教育和道德品質教育和進行科學文化教育。 <4>社會功能，主要包括( 1)提供社會保障( 2)促進公證的收入分配( 3) 控制人口增長( 4)環境保護。

　　4.行政組織功能的特點：

　　<1>廣泛性與有限性，行政組織的功能涉及國家政治與社會生活的各個方面，但又是有限的，表現在：

　　(1)行政組織功能發揮的領域和程度要以社會需要為限。( 2)私人生活領域，只要不觸犯法律，行政組織就不干預。( 3)行政組織功能發揮要以法律為依據。( 4)行政組織自身的能力也有限。

　　<2>穩定性與變異性。

　　知識點5

　　行政組織理論的研究內容

　　行政組織理論是研究行政組織構成、建立、運行和發展規律的學科，其內容包括：

　　1.行政組織的綜合性總體研究，包括研究行政組織的性質、要素、作用、歷史發展和理論發展。

　　2.行政組織的靜態研究，包括行政組織的目標、結構、體制。

　　3.行政組織的生態和心態研究，包括行政組織的外部環境和內部條件。

　　4.行政組織的動態研究，包括行政組織的建立與管理、變革。

　　知識點6

　　行政組織理論的學科性質

　　行政組織具有雙重性質，既是統治階級實現對社會統治的工具，又是國家政權對社會公共事務進行管 理的主體，決定了行政組織既有特殊的階級性，又有各個不同國家共有的社會性。

　　1.行政組織的階級性，決定了各個階級出于自身利益的不同而對同一種行政組織現象持有不同的看法和評價。

　　2.行政組織的社會性，決定了各個階級對同一種行政組織又有著某些相同的評價。

　　知識點7

　　行政組織理論與相關學科的關系

　　1.行政組織理論與政治學的關系

　　政治學是行政組織理論的理論基礎和指導思想，是行政管理學的專業基礎理論;行政管理學又是行政組織理論的專業基礎理論。

　　2.行政組織理論與管理學的關系

　　<1>行政組織理論主要局限于研究組織自身，管理學研究是全面的。 <2>組織學是管理學的分支。

　　3.行政組織理論與行政管理學的關系

　　<1>行政管理學先于行政組織理論而產生，行政組織理論是從行政管理學中分離而獨立出來的。

　　<2>行政組織理論是行政管理學的一個分支學科。

　　4.行政組織理論與心理學的關系：心理學對行政組織理論有著重要的滲透作用。

　　知識點8

　　行政組織理論的研究方法和意義

　　1、行政組織理論的研究方法：

　　馬克思主義的世界觀、方法論是我們研究一切社會問題的基本方法，也是研究行政組織理論的基本方法，它是開展行政組織理論研究的總的理論基礎和指導思想。為此，我們在研究行政組織理論的過程中、必須遵循以下方法：( 1)階級分析的方法。行政組織是國際政權中的重要組成部分，是統治階級管理全社會的工具，因此研究行政組織理論時必須從各個時期國家的階級性出發。( 2)系統分析的方法。用系統分析的方法來觀察行政組織，行政組織本身不僅是一個有機的完整系統，而且還是社會大系統中的一個子系統。只有把握行政組織的系統性，才能獲得對它的完整認識。( 3)理論聯系的方法。行政組織理論作為一門應用科學，具有直接的實踐性，必須從實踐中尋找其自身的規律性。( 4)靜態與動態相結合的方法。靜態的研究方法是早期西方行政組織理論者經常采用的一種研究方法。它側重于對行政組織結構、制度、規章和權力分配的研究，因而又被稱為結構的研究方法。動態的研究方法則不拘泥于組織法規、結構、制度的靜態考察，而是著眼于組織中的行為主體——人的因素以及組織環境條件對組織發展的影響，進行動態的研究。在行政組織的學習和研究中，我們既要把握作為靜態行政組織，又要考察和分析動態行政組織，考慮行政組織環境和人的能動因素。只有這樣才會不失于片面。( 5)縱向與橫向結合的方法。既要從縱向的歷史角度去考察和研究行政組織起源與發展，又要橫向地考察和比較各國行政組織的現狀及特點，確定各種因素的異同關系，從而將對行政組織發展規律的探索建立在全面、客觀和現實的基礎上。

　　2、行政組織理論研究的意義：( 1)研究行政組織理論是為了建立具有中國特色的社會主義行政組織的理論體系。( 2)研究行政組織理論是實現行政組織科學化、民主化、法治化和現代化的需要，是社會健康發展的需要。( 3)研究行政組織理論是我國當前行政組織改革的需要，它可以為行政組織改革的實踐提供理論上的指導。( 4)研究行政組織理論是優化行政工作人員的素質，提高其管理水平和工作能力的需要。

　　知識點9

　　奴隸制時期的外國行政組織

　　◆奴隸制時期外國行政組織的特點：

　　1 、職能簡單且未明確分化 2 、初步的原始分工

　　3 、中央與地方關系相對簡單 4 、行政工作未職業化

　　◆該時期各國的行政組織情況：

　　1、古埃及：高度混合;最高統治者：法老

　　2、古希臘雅典：五百人會議(常設機構)公民大會(最高權力機關) 特點：①具有原始的民主行政特征; ②強調依法行政;

　　③行政官員非專業化、非職業化、無報酬; ④行政職能簡單

　　3、古羅馬：執政官(共和國時期，最高官職，擁有最高軍事權和行政權)保民官、檢察官、營造官

　　知識點10

　　封建制時期的外國行政組織

　　◆封建時期的外國行政組織的特點：

　　1、立法權與行政權相對分離，行政權受到立法權的制約

　　2、宮廷的內務組織演變成全國的中央行政組織

　　3、地方行政組織較奴隸制時期有很大的發展

　　4、王權與教權關系密切，既斗爭又合作

　　◆該時期各國的行政組織情況：

　　1、英國：議會和內閣的始發地; “盎格魯·撒克遜”時代形成了比較固定的行政組織形式樞密院的產生;賢人會議：全國最高法庭; “地方自治之鄉在英國”

　　2、法國：監察官的設置，是法國完成中央集權化的行政框架的重要標志

　　君主制度演變的三階段：①地方分封的封建君主制;②等級君主制;③中央集權的專制君主制

　　知識點11

　　資本主義時期的外國行政組織

　　◆資本主義時期的外國行政組織的特點： (資本主義時期的國家行政組織才是現代意義上的行政組織)

　　1、日趨獨立，職能擴大，數量增加

　　2、職能由以政治職能為主轉變成以經濟和社會職能為主

　　3、行政權力越來越大

　　4、中央與地方行政組織關系多樣

　　◆該時期各國的行政組織情況：

　　1、英國內閣、地方行政組織的職能：

　　①內閣：行政職能;決策職能;立法職能;監督職能

　　②地方行政組織：管理交通道路;維護公共秩序和治安;搞好環境衛生;制定和實施城鄉規劃;發展公共事業;提供福利服務

　　2、美國的獨立行政機構(三權分立的典型國家)

　　①特點：專業型強;獨立性;混合權力;辦事效率高

　　②聯邦政府與州政府的關系：分權，不存在直接的領導和從屬關系

　　③市行政組織形式：市長一市議會制;市經理制;委員會制;大都會區制

　　聯邦行政機構由：總統直屬機構、內閣和行政部、獨立行政機構 (部是最重要的行政機關)

　　3、法國：(高度中央集權)

　　行政二頭制：總統與政府總理都享有最高行政權。

　　知識點12

　　中國古代的行政組織

　　◇夏商周：“親貴合一“的組織原則 (夏：王位世襲制;商：職能設官定制;周：三司)

　　◇秦漢：專制主義中央集權的行政管理體制;三公九卿制; “百官之長”指丞相

　　◇隋唐：三省六部制

　　◇宋元明清：明初：結束了丞相制度和三省制度

　　◆中國古代的行政組織特點：

　　1 、強化中央集權 2 、前后因襲、循序漸進

　　3 、結構嚴謹、分工精細、層級節制、集中統一 4 、具有強烈的宗法色彩

　　知識點13

　　中華民國的行政組織

　　◇南京臨時政府時期( 1912-1913)：先是總統制;后實行內閣制。

　　◇北洋軍閥時期( 1913-1928)：在內閣制、總統制、帝制中變動。

　　◇國民政府時期( 1927-1949)：三大原則：直接黨制;委員會制;五權分立。行政院是國民政府的行政機關。

　　◆中華民國的行政組織特點：

　　1 、初創時期接受西方三權分立與民主思想 2 、孫中山提出的五權并立思想具有歷史進步意義

　　3 、從法律上確定了國民黨一黨專政的政治體制 4 、中央集權制與地方軍閥割據并存

　　知識點14

　　中華人民共和國的行政組織

　　◇第一階段：建國初期( 1949-1954)：

　　《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》是新中國行政組織誕生的標志。 中國人民政治協商會議;中央人民政府委員會;政務院;政治法律、財政經濟、文化教育、人民監察四個委員會。

　　◇第二階段： 54 年憲法體制時期( 1955-1966)：

　　全國人民代表大會——最高國家權力機關;國務院——(地位)最高國家權力機關的執行機關、最高國家行政機關。(組成)總理、副總理、部長、主任、秘書長。

　　(領導體制)集體領導(通過全體會議和常務會議進行工作)。(組織結構)職能機構、直屬機構、辦公機構、秘書機構。(總理產生)國家主席提名、全國人大決定、然后國家主席任命。

　　◇第三階段：文革及撥亂反正時期( 1967-1974)：

　　軍管會、革命委員會(先是四權合一、后成為黨委領導下的政府機構)、 75 年憲法(國務院總理由全國人大根據中共中央的提議任免)。

　　?1979 年的《地方政府組織法》：縣級以上地方人民代表大會設立常務委員會，從此縣級以上地方人民政府專司行政。 1979 年起，各地方革命委員會改稱人民政府。

　　◇第四階段： 1982 年憲法體制( 1975-1982)：

　　國務院——(領導體制) 總理負責制。(總理產生) 國家主席根據全國人大的決定任免。

　　◆中華人民共和國行政組織的特點：( 1)具有充分的人民性，各族人民通過全國人民代表大會統一行使國家權力。( 2)設置與運行本著精簡、統一、效能的原則，不斷進行調整與改革，并取得了一定的成就。( 3)在處理中央與地方的關系上，基本上貫徹了民主集中制的原則。( 4)在其發展的歷史過程中也暴露出一些弊端，如機構臃腫、職責不清，擺脫不了機構設置上的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”和 權限劃分上“一統就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的怪圈。

　　知識點15

　　古希臘、古羅馬的行政組織思想： 1、柏拉圖的行政組織思想

　　柏拉圖是古希臘著名的哲學家和政治家， 他的行政組織思想體現在其代表作 《理想國》 與《政治家篇》里。他的主要觀點包括如下幾個方面：( 1)社會分工是國家行政組織存在的基礎人們在分工的基礎上合作，從而產生了國家。柏拉圖的理想國由三個自由民等級構成：監國者治理城邦、武士保衛國家、工匠從 事物質生產。( 2)“無學識者不能治國”，只有集知識與權力于一身的哲學家才能承擔。( 3)治國者必須重視教育，教育是培養人才的唯一手段。( 4)柏拉圖晚年提出了依法行政的思想，因為他感到要實現德才兼備的好人治國十分困難。

　　2 、亞里士多德的行政組織思想

　　亞里士多德是一位百科全書式的大學者，在他的《政治學》里，他表達了其行政組織思想：( 1)他提出了三權分立的雛形，即無論那種整體的國家都應該包括三種機構：議事機構、行政機構、審判機構。

　　(2)設置行政機構的依據在于：城邦事務管理的實際需要;行政機構的設置要以管理的業務或對象為依據;不同的政體有不同的行政機構與之相適應。( 3)提出了行政組織應當具有一定的職能，如城邦監護職能、公共財政、軍事職能等。( 4)行政人員的任用的原則是：適用、專任、德才兼備。( 5)建立行政監督機構對行政人員進行監督。( 6)他主張以法治國。

　　知識點16

　　中世紀時期西歐的行政組織思想

　　1、馬基雅維利的行政組織思想。

　　主要體現在他的《君主論》與《講話集》里。他是世界上第一個論述過國家行政組織管理原則的人。

　　這些原則主要有四項：群眾支持原則;組織內聚力原則;領導者必須具有超出常人能力(決策能力、用人能力、應變能力)的原則;存在下去的原則。

　　2、官房學派的行政組織思想。

　　官方學派是指 16-18 世紀德意志、奧地利的一些財政及行政改革學家和學者，由于彼此觀點接近而形成的一個特殊集團。他們的行政組織思想包括： ( 1)建立統一的、完整有效的行政組織制度與方法; (2) 主張選用。的人才來治理國家; (3)主張國家行政組織機構應將管轄的事務分為若干部門來管理; (4) 加強國家及政府的權利。

　　知識點17

　　資產階級革命時期的行政組織思想

　　1、盧梭的行政組織思想

　　主要體現在 《社會契約論》 里。 他的主要觀點為： ①政府與公民的關系： 強調政府官員是人民的仆從;

　　②政府與法律的關系：強調政府行為必須以法律為依歸。

　　2、漢密爾頓的行政組織思想

　　主要體現在《聯邦黨人文集》里。他的主要觀點為：( 1)主張擴大行政部門的權力;( 2)主張建立強有力的行政組織(統一、穩定、充分的法律支持、足夠的權力)。

　　3、密爾的行政組織思想

　　主要體現在《代議制政府》里。他的主要觀點為：( 1)衡量一個行政組織工作好壞的標準是能否促進社會利益的增長;( 2)政府的職能應該以不妨礙個人自由發展為前提;( 3)行政組織合理分工，實行個人負責制;( 4)政府的全部工作都要由有特殊專業性的人才來擔任。

　　◇◇對外國早期行政組織思想的評述

　　早期行政組織思想體現在早期思想家們的治國方略中，與政治思想、法律思想含混在一起。但內容非常豐富，值得借鑒的有行政組織的職能，行政組織的分工和機構設置，行政組織的用人原則，行政組織的法制管理，行政組織的內聚力原則等思想。

　　知識點18

　　獨立的、系統的行政組織理論(傳統行政理論)產生的背景

　　(1)工業革命的完成、要求企業組織管理科學化

　　(2)民主共和國政體的建立與社會文化的發展，要求行政組織管理科學化。

　　(3)政治學理論與管理理論的發展，為行政組織理論的發展提供了理論基礎。

　　政治學理論與管理學理論的發展主要表現在：①行政學從政治學中分化出來，為行政組織學的獨立提供了直接的理論基礎。②西方企業組織管理理論的發展為行政組織理論的發展提供了借鑒與基礎，致使經濟組織理論研究的代表常常成為行政組織理論研究的先驅，③由于種種原因，行政組織理論與一般組織理論的質的差別沒有得到科學的說明。

　　知識點19

　　威爾遜的行政組織思想

　　威爾遜是獨立的行政科學的創始人，他在 1887 年在《政治學季刊》上發表的《行政學研究》一文，

　　提出了其關于行政組織的思想：要求首先明白行政組織的職能、范圍、任務;倡導改進事業單位的組織機構與工作方法;強調行政組織應成為公眾信賴的機關。

　　知識點20

　　泰羅的組織科學原理

　　美國工程師泰羅被稱為“科學管理之父”，他于 1911 年出版了其代表作《科學管理原理》。他主要以企業組織為研究對象，在他的作品中涉及到的組織思想有四點：主張將管理職能與作業職能分離開來;強調組織管理職能的專門化;強調組織工作要計劃化、標準化、程序化;強調組織管理中的例外原理，即高層管理人員應當適當放權。

　　知識點21

　　法約爾的一般組織理論與原則

　　法約爾試圖提出一種適合于很多領域的一半組織理論。他在 1916 年出版的《工業管理與一般管理》中表達了其組織思想：組織與管理密切相關;任何切實有用的理論應當能夠應用于所有的各類組織;他探討了組織的層級機構，主張保持比較小的管理幅度;提出了管理的五要素：計劃、組織、指揮、協調、控制;并提出了 14 條組織管理原則。

　　知識點22

　　韋伯的官僚制行政組織理論

　　韋伯被稱為 “組織理論之父” ，他提出了官僚制理論。 他認為組織的合法權威有三種來源： 習俗慣例; 個人魅力;法規理性。法理權威的最適宜的組織形式是官僚制。官僚制組織的特征主要有：第一、組織內 的每個成員都占有一個明確說明了具體職權的職位;第二、組織內成員享受的待遇相對固定，并取決于個 人的能力和表現;第三、組織內層級節制，強調隸屬關系;第四、強調組織的專門化;第五、組織靠規章 制度來加強管理;第六、組織管理以書面文件“檔案”為基礎。

　　知識點23

　　古立克、厄威克的組織理論

　　(1)他們的主要貢獻，在于首次提出了“組織理論”這一學科名稱。( 2)古立克總結出了管理的七要素：計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算。這七項的英文首字母架在拼成： POSDCRB.(3)古立克與厄威克共同整理出了管理的八條原則：目標原則、權責一致原則、職責原則、等級系列原則、控制幅度原則、專業化原則、協調原則、明確性原則。

　　◇◇對傳統行政組織理論的評價：

　　主要特點：借鑒了經濟組織理論的方法與成就。主要貢獻： 1、把專業化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化(專業化)管理的原理，為構造科學管理的組織結構及其發展演變奠定了一般的原則基礎; 2、總結概括出管理幅度和管理層次原理， 作為組織結構的依據， 力圖構建高效的等級制組織; 3、倡導“理性化—法律法”的組織形態，強調組織的運作應以法律為規范。主要不足： 1、只研究了組織的靜態結構，而忽視了對組織的動態面的研究; 2、他們在強調組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究; 3、他們只將組織當作一個封閉型的系統來研究，而未探討組織與其外在環境之間的相互關系。

　　知識點24

　　梅奧的人際關系組織理論

　　梅奧是早期行為科學組織理論的代表人物，是人際關系學說也是行為科學的創始人，代表作是《工業文明里的人的問題》 。梅奧與其合作者為研究人際關系， 于 1923-1926 和 1927-1932 兩次實施了有名的 “霍桑實驗”。基本觀點： 1、提出“社會人”理論; 2、指出組織中除了正式組織外，還有“非正式組織” 。3、指出作為新型的組織領導者，其能力主要表現在通過提高組織中成員的滿足程度來激勵人的“士氣” ，以提高組織效率。

　　知識點25

　　西蒙的決策組織理論

　　西蒙是美國著名的行政學家，他以巴納德思想作為出發點，建立起一個更加系統、全面、成熟的現代組織理論體系，尤其主要從行為科學的角度探討了組織決策理論。他是決策理論學派的創始人。其代表作 為《管理行為》(或《行政行為》)。主要思想有： 1、組織首先是個決策過程，組織的基本功能就是決策，“管理就是決策” ;2、組織的目標就是追求決策的合理性，而合理性取決于為實現某一目的而合理選擇的手段; 3、組織平衡論; 4、組織影響論，即研究組織如何影響個人的決策行為(主要因素有權威、組織認同、住處溝通、培訓、效率) ;5、組織設計論。

　　知識點26

　　巴納德的組織要素與平衡理論

　　巴納德是美國公共行政和組織方面的理論家，他的組織理論事實上已經超出了行為科學的框架，是西方現代組織理論中社會系統學派的創始人。主要貢獻有： 1、指出組織的本質是一個協作系統; 2、提出組織三要素理論(共同目標、協作的意愿、信息) ;3、提出了權威來自接受的思想; 4、提出了組織平衡的思想; 5、闡述了非正式組織理論。

　　◇◇對行為科學行政組織理論的評價

　　主要特點(貢獻)：注重對組織中的人進行研究;注重對非正式組織的研究;注重對組織決策問題的研究。不足： 1、過分偏重對人的行為的研究，貶低了組織結構、法規與制度對行政組織的重要意義; 2、過分注重對個別的事實的研究，而忽視對組織進行整體的系統的研究，致使研究日趨支離破碎，缺乏有力的理論統御; 3、這一時期關于組織的研究仍然帶有封閉性質。

　　知識點27

　　卡斯特和羅森茨韋克的行政組織理論(系統權變理論)

　　美國華盛頓大學管理學教授。代表作《組織與管理——系統方法與權變方法》 。主要觀點： 1、提出組織是一個開放系統; 2、強調組織是一個整體系統，一般由這樣五個分系統構成：目標與價值分系統;技術分系統;社會心理分系統;結構分系統;管理分系統; 3、提出組織的權變觀念。

　　權變組織理論所持的基本觀點是： ①組織具有多變量性， 應當具體地研究組織和它所處的環境之間的關系;②每個組織的外部環境和內部分系統都處在動態的變化之中， 因而不存在普遍適用于所有環境的組織原則和管理方法。③權變理論致力于謀求組織與外部環境及組織內部各分系統之間的動態的、具體的一致性。

　　知識點28

　　柏森斯的行政組織理論

　　美國社會學家。代表作《社會系統論》和《現代社會的結構和進程》 。觀點：組織必須具備四個方面的特質：適應環境、達成目標、統一協調、形態維持。主要通過三個層級來體現：決策層級、管理層級、技術層級。

　　知識點29

　　雷格斯的生態行政組織理論

　　繼美國哈佛大學教授高斯之后運用生態理論來研究政府行政現象的美國行政學者、夏威夷大學東西方文化研究中心教授。代表作《農業型與工業型行政模式》和《行政生態學》 。主要觀點： 1、提出了三種行政組織模式： 融合型——傳統農業社會的行政組織與其他立法、 司法組織混同， 行政組織內部分化也很低; 棱柱型——由農業社會向工業社會過渡的行政組織，既有現代的因素，又有傳統的因素;衍射型——高度發達的工業社會的行政組織與立法、司法組織分開，行政組織內部分工也很清楚，各司其職。 2、雷格斯重點分析了棱柱型即過渡社會的公共行政組織。 雷格斯指出： 棱柱型行政模式有三種特征： ①異質性并存， 即在同一社會中呈現不同的制度、不同的行為規范與觀點。②形式主義，即法律與現實的嚴重脫節。③重疊性，即傳統與現代社會的結構彼此重疊。一方面有國會、行政機構、選舉制度，另一方面又有影響很大的家族、宗教團體等。 3、考察了經濟機制、社會機制、社會溝通網絡、政治制度、政治信念、意識形態等外部生態環境與公共行政之間的制約關系。

　　知識點30

　　行政組織中的帕金森定律與彼得原理

　　1 、帕金森定律

　　帕金森是 1909 年出生的英國著名的歷史學家和行政學理論家。他在 1958 年出版《帕金森定律》(或為《官場病》)，剖析了英國行政部門的種種弊病，其中所反映的這些“弊病”帶有很大的普遍性，在各國引起反響。他認為官場通病主要有三種：其一，職工人數與工作量毫不相關，職工人數總是不斷膨脹;其二，現代政府機構的組織形式越來越多，工作效率卻越來越低;其三，組織的低效源于自發的嫉妒病;其四，豪華的辦公大樓和考究的辦公環境是組織衰退的征兆。

　　2、彼得原理

　　美國管理組織學者彼得與記者霍爾在 1969 年合作出版《彼得原理》(或《升官病》)，認為：不稱職是人類社會的一個普遍現象，每個組織都充塞著不稱職者。 “在實行梯層等級組織中，組織的每一個成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級” 。告誡人們：應認真地估價自己的潛力，不要盲目地追求晉升、企望升官。

　　知識點31

　　新公共行政學組織理論

　　新公共行政學派是 20 世紀 70 年代以來美國行政學界最活躍的一個學派，以弗雷德里克森為代表，關注社會公平，致力于對行政道德問題的研究。新公共行政學的主要貢獻：將社會公平提高到公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，增強了公務員的內省偷道德意識等。擴大了公共行政學研究的視野，極大地豐富、發展了公共行政學。

　　(1)對傳統公共行政學“效率至上”的反思與批判。公共行政的核心價值不應當是效率，而應當是

　　社會公平。傳統行政學堅持政治與行政分開，過分強調效率，結果在經濟增長、科技進步的同時，卻出現了各種社會危機。應當賦予現代公共行政以倫理的內容，以增強行政人員的責任感，讓管理者承擔其社會責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則及其基本行為的出發點。

　　(2)主張效率至上轉為公平至上，強調公共行政組織的變革行政組織變革的終極目標，是建立民主

　　行政之模型。新公共行政學派提出應減少層級節制，分權、放權，廣泛吸收公眾參與。公共行政組織設計應遵循兩個目標：顧客導向;應變靈活。

　　(3)提出公共行政組織存在著分配、整合、邊際交換和社會感情等四種基本運作過程 ①分配過程，

　　這是新公共行政學的中心內容。應從公共行政項目效益的角度，來處理相關群體中人的物質和服務的分配問題。②整個過程，指通過權威層級來協調組織中成員的工作過程。主張采用非結構、非正式和非權威的整合技術，來增強行政組織凝聚力。③邊際交換過程，指行政組織與其他相關組織及群體之間(比如立法機構、 利益團體) 建立相互依存的共生關系的過程。 邊際交換方式的發展， 首先需要服務對象更多地參與， 其次是要發展新型的政府部門間的關系。④社會情感過程，這是一種社會情感的訓練過程，同時又是行政

　　體制改革基本工具。功過訓練，降低行政人員對權威層依賴，提高行政機構整體適應各種社會環境能力。

　　知識點32

　　企業家政府組織理論

　　企業家政府理論也是美國近年來最為流行的行政學派，是美國學者奧斯本和蓋不勒在 1992 年合著的《重新創造政府》中首先提出來的，其基本思想是把企業經營的一些成功經驗運用到政府中來，使政府能夠注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。這種理論主張從根本上改變政府的行為方式，希望政府能向企業一樣充滿活力，參與競爭，樹立顧客意識，簡政放權，放松規制，從而建立一個花錢少，辦事效率高的政府。他們認為企業局應當具備十大特征： 1、應掌好舵而不是劃漿; 2、要妥善授權，而非事必躬親;3、注重引入競爭機制; 4、注重目標使命，而非繁文縟節; 5、重產出而不重投入; 6、樹立“顧客意識” ;7、重收益、重集資、重賺錢; 8、重事前預防，而不是事后補救; 9、重分權模式和合作式組織; 10、重市場機制調節，非僅靠行政指令控制。

　　知識點33

　　彼得斯等人的行政組織改革理論

　　1、彼得斯的行政組織理論

　　美國著名行政學家彼得斯通過對政府組織的傳統治理模式和全球公共行政改革進行多年潛心的研究，

　　于 1996 年出版了《政府未來的治理模式》一書。他在書中提出了政府治理的四種模式，即市場式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式、解制式政府模式，并對每種模式進行了深刻的比較分析。

　　彼得斯指出， 這四種模式有的已經得到廣泛實施， 有的則尚處于發軔階段。 他從組織結構、 管理過程、政策制定和公共利益等方面分析和比較了這四種模式的特征。彼得斯認為市場式政府就是強調政府管理市場化。他指出 " 設立以市場為導向的組織體系 " ，引人競爭機制，是打破政府壟斷、提高公共組織績效的最基本的方法。參與式政府主張對政府管理有更多的參與。如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化。彈性化政府強調政府需要更多的靈活性。彼得斯說，彈性化政府是指政府組織應具備高度的應變能力，力求避免因組織僵化所造成的困擾，如果政府擁有較大的彈性，就能夠快速地對不斷變化的社會和經濟情況做出反應，從而有效回應新的挑戰。解制式政府就是要求減少政府內部規則。解制的含義是指解除公共行政組織內部繁文縟節的規制，使政府的活動更具有創造力、效率及效能。也就是說解制的目的就是為了釋放公共部門蘊藏的能量，以提高政府行動的水平。

　　2、休斯的行政組織理論

　　澳大利亞公共管理學教授歐文·休斯通過對 20 世紀 80 年代以來美國、英國等歐美國家行政體制改革的研究，于 1998 年出版了《公共管理導論》一書。休斯認為， 20 世紀 80 年代中期以來，西方發達國家公共部門的管理方式已發生了變化，以官僚制為基礎的傳統行政管理模式正在轉變為一種以市場為基礎的新公共管理模式。盡管這種模式有各種各樣的名稱(如 " 新公共管理 " 、" 管理主義 " 、" 企業化政府 " 、" 后官僚體制模式 " 等)，但它們都表示同一種現象，即傳統的官僚制組織即將被一種以市場為基礎的行政模式所取代。休斯指出，新模式的基本特征是適應市場機制和經濟發展需求的。

　　新公共管理模式的六大特征： 1. 該模式意味著傳統行政管理模式的重大改變，引人注目的變化是注重結果的實現和管理者個人的責任。 2. 一種脫離官僚制的趨勢，目的是使組織、人事、任期等更具靈活性。

　　3. 明確規定組織和人事目標，以便用明確的績效指標來衡量工作業績。 4. 公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派立場的。 5. 政府職能更有可能受市場檢驗，應 " 將掌舵與劃槳分開 " 。6. 通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。

　　3、登哈特的行政組織理論

　　美國公共行政學者羅伯特· 登哈特長期致力于對公共組織理論的研究， 先后出版了 《公共組織理論》 、《組織的陰影》等著作。在《公共組織理論》 (第三版)一書中，他闡述了有關公共行政組織的基本思想。作者說他寫作此書的目的有兩個 : 一是想弄清怎樣才能更好、更系統地認識和理解公共組織;二是為了研究怎樣才能使公共組織更具有回應性，以增進公共服務的總體質量。為此，他對公共行政領域以往的理論成果進行了系統的研究。他認為公共組織理論，像公共組織本身一樣，是人類活動的產物;公共組織理論是和公共行政理論密切相關的。

　　◇◇對現代行政組織理論的評述

　　通過對傳統行政組織理論和行為科學組織理論的批判， 現代組織理論提出要建立具有綜合性、 開放性、有機性和總體性特征的新型政府主張。他們注重對組織的系統性、生態性、權變性的研究，把組織看作是一個系統，并且是與內外環境密不可分的一個開放系統。

　　現代組織理論也有不足：一是強調被動地適應環境，而非主動地促進環境的改變;二是過分強調組織的變數，忽略了對組織的基本原則和運行規律的研究。

　　目前，現代行政組織理論不斷倡導變革，要求政府放松規制、下放權力、重視民主參與、提高應變能力、重視服務對象。

　　知識點34

　　儒家的行政組織思想

　　1、孔子的行政組織思想。孔子是儒家學派的創始人，他提出了以“禮”為核心的行政組織思想。主

　　要觀點是：①維護嚴格的等級秩序②強調組織內的和諧③選拔正直的人來參與管理，百姓就能服從統治。

　　2、孟子的行政組織思想。孟子發展了儒家的思想，其主要的行政組織思想表現在：①主張以人為本的行政組織思想，認為“仁”是國家行政的目標，又是行政組織內部的組織原則 ②主張舉賢任能的用人原則，對于賢能的人，一要尊重，二要給與優厚的生活待遇，要重用;③他提出了專業化分工的思想，指出有的人從事腦力勞動，是管理者，有人從事體力勞動，是被管理者。

　　3、荀子的行政組織思想。荀子是儒家行政組織思想的集大成者，其行政組織思想主要是：①他主張禮法結合的行政組織思想， 認為禮法結合， 就能治理好國家; ②論述了社會分工與組織的重要性， 認為“分” 是組織管理的手段，是社會有序化的標志;③指出“義”是人類組織的行為規范，是組織存在的基礎。有了義，才能使組織團結一致，戰勝自然，并使組織生存和發展;④他也提出了選賢任能的用人思想，認為應當把選賢任能放在提高行政組織效率和國家安危的高度來認識。

　　知識點35

　　法家(商鞅和韓非)的行政組織思想

　　1、商鞅的行政組織思想。其主要觀點是：①以法為本，特別重視法，認為法是行政組織活動的準繩;

　　②強調組織領導的統一性，認為領導權應該為君主所獨攬。

　　2、韓非的行政組織思想。韓非是法家思想的集大成者，他對早期法家的“法、術、勢”的思想兼收并蓄，完善了以法為中心的法家行政組織思想。他的主要思想是：①他分析了法、術、勢各自的含義，認為法就是行政組織規定的一系列行為準則，術是統治術(即君主根據行政任務授予臣下一定職位，并進行考核)，勢是君主的絕對權威;②他主張用法、術、勢兼用的手段治理國家和行政組織自身，他強調勢是法和術的前提，強調君主的絕對權威，強調中央集權;③他強調組織分級管理與監督原則，認為君主責任是考察和監督，而不是直接去治民。

　　知識點36

　　道家的行政組織思想

　　老子是道家學派的創始人，其主要思想包括：①崇尚“無為而治”，主張管理者不要過多干預;②提出善下的用人思想，善于用人的人應當對人才謙和，以把人才吸引在自己周圍。

　　◇◇道家的“無為而治”行政組織思想與今天的“有限政府論”有何聯系與區別?

　　兩者的共同點在于，都主張管理者不要過多干預，上層管理者應當盡量按客觀規律辦事。

　　兩者之間有著很大的區別：老子的“無為而治”行政組織思想從本質上看還是一種比較消極的管理方式，它采取的是一種聽之任之，完全順其自然的方式，這樣的管理最終既不會有很高的效率，更不會獲得大的效益。今天人們所提倡的“有限政府論”與老子的“無為而治”行政組織思想相比有著很大差別。它從根本上而言，不是讓政府不管，而是要盡量少管一些具體的、業務上的事情;它采取了分權的思想，在中央和地方之間，在政府部門與企業、社會團體或社會中介組織之間進行了有效的分工，各司其職。政府從一些具體事務上脫身出來，可以集中力量抓好宏觀管理，集中力量辦好一些事關全局的大事。“有限政府”最終追求的是一種高效率和高效益。

　　知識點37

　　墨家的行政組織思想

　　墨子是墨家學派的創始人，其行政組織思想主要內容是：①提出了尚同的組織原則，認為應當政令統一，實施自上而下管理;②主張尚賢用人原則，賢人一旦被錄用，就應當使他們有職有權;③強調組織中上下溝通必要性;④認識到組織中參謀、智囊人員的重要性，主張領導人員應當博采眾長;⑤提出了“節用”“非樂”的組織經濟原則。

　　知識點38

　　對中國古代行政組織思想的評述

　　中國古代行政組織思想源遠流長，其內容比外國同時期的行政組織思想更為豐富和深刻。其中，有很多在今天仍然值得借鑒，例如政令統一的思想、權責統一的思想、組織和諧與內聚力思想、組織與效率思想等等。同時，中國古代行政組織思想也存在一些不足：當時的行政組織思想大多是片斷地、不系統的，而且沒有對行政組織專門論述，更多的是隱藏在古代思想家的治國方略之中。

　　知識點39

　　孫中山行政組織思想

　　1、創五權分立原則， 謀求“萬能政府” ①孫中山主張按五院制形式構建一個高效率的 “萬能政府” 。提出立法、行政、司法、監察、考試五權分立原則，并主張按五權分立原則采取五院制形式來構建中華民國政府，即立法院、行政院、司法院、監察院和考試院。②他認為為了保證選拔官員的公正性，應當由獨立與行政部門的考試院來選拔人才。同時，用來監督和裁判官吏的監察機關也應當獨立，以保證行政機關公正行事。 ③孫中山“五權分立”思想的理論依據是權能分立學說，他主張人民掌握“政權”，政府實施“治權”。他的“五權分立”是對西方三權分立思想的重大發展，目的是要把中華民國建成世界上最完善、最健全的資產階級民主共和國。

　　2 倡導地方自治，提出均權制主張 ①孫中山認為，應當使人民直接在基層行使民權，這是民主制度

　　的基礎，也是國家的希望。同時，他在倡導地方自治的同時，也強調國家的集中統一。②關于中央與地方的權限，孫中山提出了“均權主義”的思想。將國家的集中統一與地方的自治相結合，凡是全國性事務由中央管理，適合因地制宜的地方事務則由地方政府慣例。

　　3、重視人才培養與合理使用，強調人盡其才。

　　◇◇孫中山行政組織思想對我國當代行政組織發展有何借鑒意義?

　　①孫中山主張五權應當在民意的基礎上集中，在集中的基礎上由政府來管理。這對于我國更好地堅持和發展民主集中制頗有現實意義。②他提出中央和地方適當分權，這種思想有利于進一步完善我國的行政組織體制。③他重視人才，主張量才使用，反對人浮于事，任人唯親。這也是現代人力資源開發的一項重要思想。

　　知識點40

　　毛澤東行政組織思想

　　毛澤東行政組織思想是以馬克思主義行政組織理論為指導、淵源的。其主要觀點：

　　1、關于社會主義國家行政組織的性質：第一，我國行政組織的性質是人民自己的政府，它要以為人民服務為宗旨;第二，我國行政組織必須對人民代表大會負責;第三，我國的行政組織必須堅持服從共產黨的領導。

　　2、關于社會主義國家行政組織的職能：主要包括政治職能和經濟職能兩方面，其中，政治職能表明

　　了國家政府的階級本質， 政府職能的側重點變化總的趨勢是： 政治職能逐漸減弱， 社會管理職能逐漸增強。3、關于社會主義國家行政組織設置與運行的原則：①社會主義國家行政組織的設置與運行必須貫徹精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義的原則。②反對官僚主義。必須將反對官僚主義作為社會主義國家行政組織建設的一項重要的原則。

　　4、關于中央政府和地方政府的權力分配：提出了要調動中央和地方政府兩個積極性和統一領導、分級管理的原則。

　　知識點41

　　鄧小平行政組織思想

　　鄧小平行政組織思想的精髓是改革。其主要觀點：

　　1、行政組織應以經濟職能為中心，強調我國政府工作必須以經濟建設為中心，大力發展社會生產力。

　　2、行政組織必須進行改革。第一，行政組織改革的必要性;第二，要改革行政組織權力過分集中的問題， 合理地分配中央與地方行政組織職權的關系; 第三， 要改革黨政不分的問題， 理順黨政關系; 第四， 要改革政企關系，實行政企分開，讓企業成為相對獨立的經濟實體;第五，要進行機構改革。

　　2、行政組織必須克服官僚主義，提高工作效率。

　　3、行政組織必須加強法制建設。第一，必須加強組織制度建設;第二，重視組織機構的編制立法;第三，主張建立嚴格的工作責任制;第四，強調必須建立科學的干部人事管理制度。

　　◇◇鄧小平行政組織思想對于當前我國行政組織改革指導意義

　　鄧小平關于行政組織思想的很多論述， 都是我國現階段行政組織改革的行動指南： 他指出，行政組織應該以經濟職能為中心， 行政組織必須克服官僚主義， 提高工作效率， 行政組織必須進行改革， 行政組織必須加強法制建設。這些是我國進行行政組織建立所應當時時依據的指導方針。對于行政組織改革，鄧小平強調了很多重點，這些已經成為我國現階段行政組織改革的重要指導方針。( 1)鄧小平指出了行政組織改革的必要性：只有改革行政組織中機構重疊，效率低下的現象，才會更加有力地推進我國的社會主義現代化建設。( 2)他指出，要改革行政權力過分集中的問題， 合理地分配中央與地方行政組織的職權關系。 應當把中央的統一領導和地方積極性、主動性的發揮很好地結合起來。( 3)要著力于改革黨政關系，實現“黨管干部”、“黨管大事”。( 4)要改革政企關系，實行政企分開，讓企業成為相對獨立的經濟實體。這是針對長期以來，政府對企業牢牢控制， 管得過多過死，導致其缺乏合理的路線而提出的。( 5)必須進行機構改革，建立廉潔高效的政府。四、現階段中國領導人的行政組織思想

　　1、深化行政機構改革，促進政府職能轉變;

　　2、推進干部人事制度改革，建設高素質公務員隊伍;

　　3、堅持以人為本的政府管理思想，構建和諧社會。

　　知識點42

　　對中國近現代行政組織思想的評述

　　1、孫中山的行政組織思想在中國歷史上具有特殊地位，有著承前啟后的作用。他將中國古代的治國經驗與西方的治國之規結合起來，夢想建立一個“萬能”的政府。盡管他的許多主張在今天看來是有局限的，但是其中的不少主張在今天也有很大借鑒意義。

　　2、毛澤東、鄧小平的行政組織思想，構成了當代中國的行政組織理論，是我國當前行政組織建設和改革的帶根本性的指導思想，是馬克思行政組織理論的重要組成部分。以毛澤東為代表的新中國第一代領導集體， 在領導根據地建設和新中國的行政管理的實踐中， 提出了一系列關于行政組織建設與管理的思想。這為我國行政組織的建設與官吏奠定了理論基礎。以鄧小平為核心的新中國第二代領導集體，明確提出了改革行政管理體制的一系列原則、 方針。改革是鄧小平行政組織思想的核心內容。 鄧小平的行政組織思想， 實際上是對毛澤東行政組織思想的繼承和發展。

　　知識點43

　　行政組織目標

　　1、含義：指一個社會組織在一定的時間和空間范圍內努力爭取達到的一種未來狀態。

　　①外部目標(宗旨和合法性所在)

　　②內部目標(實現外部目標的依托) (目標的二分法主要從內外目標論述的)

　　2、核心內涵：①對于組織成員的活動具有公共指向性;②代表著一種未來狀態;

　　③實現組織木需要投入特定資源;④具有評估組織及其成員績效的工具作用。

　　知識點44

　　特征：①強制性;②服務性;③和諧性;④復雜性;⑤動態性

　　知識點45

　　作用：①導向作用;②激勵作用;③整合作用;④管理工具作用

　　知識點46

　　結構：①縱向目標;②橫向目標;③外部目標;④內部目標;⑤戰略目標;⑥戰術目標

　　知識點47

　　類型：①消極目標;②積極目標;③經濟目標;④文化目標;⑤社會目標

　　知識點48

　　外部目標：①維護社會公平;②提高社會生產率;③回應社會公眾的要求;④提供公共服務

　　知識點49

　　內部目標：①管理資源;②績效管理;③機關管理;④組織發展。

　　管理資源：較私人組織最大的區別就是在于它擁有權力機構賦予的公共權力資源;

　　管理資源根據用途的限定程度高低分為：①高限定用途、②低限定用途、③不確定性用途績效管理的原則：①效率與公平并重;②效率與民主兼顧;③經濟增長與社會發展同步

　　知識點50

　　制定組織目標

　　1、原則：①民主參與;②系統協調;③定性與定量相結合;④現實可行性

　　2、方法與技術：①目標分解法;②目標綜合法;③目標滾動法;④環境適應法;⑤資源規劃法

　　3、目標管理的過程：制定、執行與協調、監督評估與反饋

　　4、目標管理的內涵：①杜拉克的觀點：目標與管理結合;②奧蒂奧納的觀點：程序性活動;③韋里奇的觀點：一套廣泛的管理系統

　　知識點51

　　目標執行：

　　1、前提條件：①組織及其成員的自我控制能力強;②組織認同感強;

　　③組織目標得到組織領導的重視; ④目標明確

　　2、具體開展執行事項：①目標與人力配置;②目標與組織資源配置;

　　③組織協調與監管 ④目標修正

　　知識點52

　　目標評估與反饋

　　1、目標評估： 1 、評估標準(回應性標準;數量標準;質量標準;成本標準;滿意度標準) ;

　　2、評估方法(數據分析;現場分析;自我評估;內部評估;外部評估) 2、目標反饋：①獎懲責任人員;②提供目標管理信息

　　知識點53

　　目標管理

　　優點：①獎勵作用明顯;②管理成本低;③資源配置效率高;④有利于組織發展

　　不足：①容易偏重于短期目標;②設置目標存在困難;③管理權變性差;④容易導致管理縫隙

　　知識點54

　　進行目標管理的注意事項：

　　①適于目標管理的組織與情勢;②組織的成熟度與組織成員的素質;③合理組合組織目標

　　知識點55

　　行政組織結構的含義和構成

　　含義：是行政組織各要素排列組合的方式，它是各要素的分工合作關系。

　　構成行政組織基本框架的實質是分工;職位是構成行政組織結構的基本要素;整個框架由四個層次組成。在職位的基礎上，有四個層級：一個工作單位→一個工作部門→一級政府組織→一個國家政府系統。

　　行政組織要素：①物質要素：人;②精神要素：權責關系。 物質與精神要素的綜合體現為：人、目標、特定的人際關系。人、目標、權責，這三者的最初結合，構成職位。

　　知識點56

　　行政組織結構的功能

　　在行政機構的運行中， 良好的行政組織結構是完成行政組織目標、 提高行政效率的物質基礎， 它有著重要的行政功能。( 1)合理的組織結構能有效地滿足行政組織目標的需要。( 2)合理的組織結構，有利于穩定工作人員的情緒，調動工作人員的積極性。( 3)合理的組織結構，能使組織保持良好的溝通關系。( 4)合理的組織結構是提高微觀和宏觀行政效率的前提條件。( 5)合理的組織結構有助于推動行政方式的創新。

　　知識點57

　　合理的行政組織結構的標準

　　(1)任務與組織平衡 (2)按比例設置單位和人員

　　(3)分工明確、合作良好 (4)適應環境、具有彈性。

　　知識點58

　　行政組織結構的影響因素

　　(1)戰略與結構。( 2)規模與結構。( 3)技術、任務與結構。

　　知識點59

　　行政組織的宏觀縱向分工

　　行政組織的宏觀縱向分工是反映不同層級政府之間的分工，是以層級制為基礎的垂直分工。它是指政府為了有效地發揮行政組織的功能，首先要將國家所管轄地域分成許多塊，由不同的行政組織進行管理。為此，除了設置管理全國社會事務的中央行政組織外，還設有管理局部地區的地方行政組織。

　　宏觀縱向分工的特點是：層級越高，管轄的范圍越廣，但組織的數量越少;層級越低，管轄的范圍越小，但組織的數量越多。不同層行政組織之間管轄的職能，既有相同的一面，即都要管理社會、經濟、文化等事務;又有不同的一面，一般而言，凡是屬于全國性的宏觀問題，歸中央行政組織管理，凡是屬于本地方的事務，歸地方行政組織管理。由于行政組織的多少與層級成反比關系，故從總體結構上看，它呈現一個金字塔形的結構。當今世界上比較大的國家，其行政組織縱向結構一般是四級行政組織。

　　行政組織宏觀縱向分工的影響因素： 1)政體; 2)國家發展戰略; 3)外部性。

　　知識點60

　　行政組織的微觀縱向分工

　　行政組織的微觀縱向分工，是指各級政府或各個部門內部層級的分工。

　　微觀縱向分工的原因：各級政府或各個部門承擔本轄區范圍內或本部門的行政任務，為完成任務，達到目標，就必須將任務層層分解，直至落實到每一個職位。

　　微觀縱向分工的特點是：它們之間的分工關系是以職能的隸屬關系為標準。由于各系統的職能可以分解為許多子系統，故它們之間的領導也呈現出金字塔式的垂直領導關系。

　　新趨勢：有代表性的分工模式;強調分權、責任統一和目標導向原則。

　　知識點61

　　行政組織縱向分工的職責分配關系

　　最高層次的行政組織為決策層， 負責制定本部門行政的總目標、 總方針、總政策，最大努力滿足社會對本部門的需要，最優地完成本部門的工作目標。 最高層次的行政組織是一個開放的、 面向社會的行政組織。 中層行政組織為協調指揮層， 負責執行本部門最高行政組織制定的總決策、 目標、方針和政策，以此為依據結合本單位具體工作對象的實際， 制定本單位的具體工作目標、 工作方案，并負責組織、 協調、指揮等工作。 因此，中層行政組織為半開放半封閉系統。 基層行政組織為技術操作層，其任務是執行中層行政組織的實施方案。它基本為封閉型。

　　知識點62

　　行政組織縱向結構的優缺點

　　優點：①分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，能做到事權集中，統一指揮;②行動迅速，

　　能及時地根據本地情況做出決策，就地實施;③、能發揮各個層級行政組織的積極性、創造性;④、各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養全面型管理人才;

　　缺點：①、行政首長管轄的事務過多，難以事事精通;②容易形成地方政府的條塊分割;不利于各地經濟和文化的交流與發展。③、容易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制。④、容易導致信息傳遞失真，難以直接有效地實現組織目標，降低行政組織的反應速度，無法體現結果導向。

　　知識點63

　　行政組織的橫向分工的含義

　　行政組織的橫向分工就是行政組織的部門分工。橫向分工有兩種：( 1)宏觀的橫向分工(即一級政府內的部門分工);( 2)微觀的橫向分工(即一個部門內的結構和職位的劃分)。

　　知識點64

　　行政組織橫向分工的必要性

　　(1)適應各項社會事務管理的需要;( 2)適應行政管理專業化、技術化的需要;( 3)適應行政管理綜合協調、宏觀管理的需要;( 4)適應行政管理程序化的需要。

　　知識點65

　　行政組織橫向分工(或橫向劃分)種類按行政業務性質分工

　　定義：指根據行政管理的業務性質的異同設置行政組織。

　　優點：⑴符合專業分工的原則;⑵有利于政策、法規的統一;

　　⑶事權統一，便于協調

　　缺點：⑴如業務事權過于集中，易造成條條分割;⑵如分割過細，易造成部門林立;

　　⑶如業務性質不清，易產生組織沖突。

　　按行政管理程序分工

　　定義：指根據行政管理工作過程的程序設置行政組織。

　　優點：⑴有利于提高行政人員的專業技術水平;⑵有利于降低物質投入;

　　⑶有利于提高行政管理的整體效能。

　　缺點：⑴容易產重技術、輕政策，重手段、輕目的的傾向;

　　⑵多數工作程序無法獨立出來，在使用上有一定的局限性。

　　⑶容易忽視協調，導致推諉和扯皮現象出現。

　　按管理對象分工

　　定義：指根據行政組織服務的人群、物品為對象，設置行政部門。

　　優點：⑴可使行政工作專業化，有利于提高行政效率;

　　⑵使政民關系簡單化，易于溝通民政關系。

　　缺點：⑴隨著管理對象的增加，會導致行政組織部門林立;

　　⑵容易割裂對象之間的相互聯系，導致綜合性工作無人負責

　　⑶容易造成行業的本位主義;⑷容易與按業務性質劃分部門發生重復、交叉。

　　⑸不利于市場經濟的發展。

　　按地區分工

　　定義：指根據不同的行政區劃設置行政部門。

　　優點：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策;

　　⑵便于一個地區內各項工作的協調、配合;

　　⑶能分擔上級政府的工作，有利于提高上級政府的行政效率。

　　缺點：⑴劃分行政區劃的標準難以掌握;

　　⑵容易導致地方主義，妨礙國家、民族整體事業的發展。

　　影響行政區劃的三因素：①利于各地區人民和各民族的安定團結;②利于國家政權的統一和鞏固;③利于調動地方政府的積極性，充分發揮地方政府的作用。

　　知識點66

　　行政組織橫向結構的優缺點

　　優點：①使行政組織成員在專的基礎上精通業務;②從上到下形成條條，易于形成統一的方針政策;

　　③各個部門分工負責，使各個層級的行政首長能夠集中精力考慮全局的大問題。

　　缺點：①易于形成各個部門條條分割，各個不同的業務部門之間難以相互溝通和協調;②自上而下的

　　各部門形成的條條伸向各個基層，不利于地方層級的行政組織因地制宜地貫徹上級的政策，抑制了地方的積極性。

　　知識點67

　　管理層次與管理幅度的關系

　　1、管理層次與管理幅度的反比例關系

　　行政組織的縱向結構形成行政組織的層級制，橫向結構形成行政組織的職能制。

　　層級制形成管理層次，管理層次體現著決策者與執行者之間的距離。距離越近，上下級之間溝通越及時，執行決策就能更加及時、準確;反之相反。因此，為了提高行政效率，行政層次越少越好。

　　職能制形成管理幅度。它包括各級政府的分部化，以及各級政府所管轄地區分部化所產生的下級政府的數目。管理幅度越窄，行政首長對其管理的效率越高;管理幅度越寬，行政首長對其管理的效率越低。在同一個行政組織中， 管理層次和管理幅度之間的關系表現為： 在一定的被管理工作量或地域條件下，管理幅度與管理層次成反比例關系， 即幅度越大， 層次就越少; 反之， 管理幅度越小， 則管理層級就越多， 這就是行政管理層次和幅度相互關系規律。

　　對實際的行政管理的啟示。根據上述規律，當管理幅度能夠增大時，就可以減少管理層次，精簡行政組織機構，使行政領導接近基層，有利于及時處理問題，提高行政效率。但是當管理幅度過大時，上級機關及領導者超負荷運行時，就會影響管理工作的有效性，這時應當適當增加管理層次，縮小管理幅度。才能使行政管理工作正常運行。這種選擇的科學性體現著管理的藝術，關健在于必須根據國情和行政管理的需求加以確定，根據各管理因素的變量關系來確定其最佳的適度點。

　　知識點68

　　如何正確處理管理層次和管理幅度的關系

　　1)領導者所在的縱向層次; 2)下屬工作的性質及難易程度; 3)領導者個人的水平和能力的高低; 4) 被管理者的素質的高低; 5)集權、分權與授權的程度; 6)下級單位所在的位置，以及交通、通訊狀況;7) 技術裝備和工作條件。

　　知識點69

　　行政組織體制的含義

　　定義：體制是指一個組織的制度及運行方式。

　　行政組織的體制指的是其制度化的權力分配關系，以及運行方式。

　　地位 行政組織的權力關系是行政組織結構的靈魂和核心，也是整個組織運行的動力。行政組織權力分配關系科學與否，關系行政組織能否完成階級職能和社會職能，關系到其效率的高低。

　　類型

　　按中央政府與地方政府關系劃分

　　集權制、分權制、均權制

　　按決策權的歸屬來劃分

　　首長制、委員制、混合制

　　按層級制與部門的關系來劃分

　　完整制、分離制

　　按新出現的城市首長的權力關系來劃分

　　名譽市長制、市經理制

　　知識點70

　　行政組織體制與行政組織結構的關系

　　行政組織結構是行政組織的載體，而行政組織權力分配關系則是行政組織結構的靈魂和核心，也是整個行政組織運行的動力。沒有權力的分配，也就沒有結構的分工;沒有權力中服從與被服從、指揮與被指揮的關系，行政組織就無法有共同的目標和共同的行動。

　　知識點71

　　行政組織體制科學與否的重要性

　　行政權力分配科學與否，關系著行政組織階級職能和社會職能完成的好壞，關系到行政組織效率的高低，因此，必須加緊研究行政組織體制，以促進行政權力分配的科學化。

　　知識點72

　　集權制：行政決策權主要集中于中面級行政組織，中央行政組織對地方行政組織有完全的指揮、監督之權力，地方行政組織接受中央行政組織命令的一種行政組織體制。(法國)

　　優點： ( 1)政令統一，防止政出多門;( 2)層級節制，指揮靈便，有利于提高效率。( 3)集中力量辦大事，防止盲目建設和資源浪費。

　　缺點： ( 1)、事事聽從中央安排，不利于發揮地方積極性、主動性。( 2)容易導致中央獨裁。( 3) 層次繁多，不能及時果斷地處理政務。( 4)下級對上級過分依賴，不利于調動員工的工作責任心。( 5) 無法滿足地方差異性需求，妨礙地方政府行政方式創新。

　　知識點73

　　分權制： 地方行政組織對其管轄地區內的地方行政事務有自主決定權，中面行政組織一般不加干涉的一種行政組織體制。 (美國)

　　優點： (1)政府能夠因地制宜、更加靈活機動地處理本地事務。 (2)分權分工，可以防止上級專斷與個人獨裁。( 3)分級治事，符合民主原則則，可以發揮員工的主動性，激發其責任心，培養其獨立工作的能力。(4)有效滿足地方對公共物品和服務的差異性需求。 (5)有利于發揮地方國家權力機關對地方政府的監督作用，培養公民的參與精神，完善對地方政府的監督機制。

　　缺點： ( 1)地方權力過大，容易形成地方主義，甚至導致國家分裂。( 2)分權過度，必導致全國各地經濟的畸形發展，加劇地區間的不平衡。( 3)地方權限過大，上有政策下有對策，中央統一的政策、法規難以得到有效貫徹。

　　知識點74

　　均權制： 中央行政組織與地方行政組織的權力保持平衡， 既不偏于集權、 也不偏于分權的一種行政組織體制。優點： 既可保證中央的政令統一，又能發揮地方的積極性和創造性。

　　缺點： 若均權制不當，則會揚集權制和分權制之短。

　　知識點75

　　集權制、分權制與均權制的正確運用(中央政府與地方政府權力分配關系)

　　1、制約中央政府與地方政府權力分配關系的兩個因素

　　①社會的需要，特別是經濟上的需要。②國家的結構形式：單一制國家多實行集權制;凡實行聯邦制的國家，多實行分權制。

　　2、我國社會主義市場經濟條件下，如何分配中央政府與地方政府的權力關系。

　　①市場經濟對政府職能的總體要求。決定了政府具有調控宏觀經濟發展的方向、維持市場秩序、保障公共產品以及服務提供的職能。這三大職能如何在中央政府和地方政府之間進行分配，這是當今市場經濟條件下，中央與地方權力分配關系的基本內容。②市場經濟要求中央政府具有國民經濟宏觀調控和維護市場秩序的職能。③市場經濟要求地方政府在中央統一法制規范下主要負責實施本地區的各種保障職能。④中央適度集權與地方適度分權即均權制具有很大的優越性。適應市場經濟的要求;不會出現職能不清、互相推諉現象;不會造成中央集權過多或地方分權過多的問題。

　　凡是屬于宏觀的經濟及社會事務，由中央政府及其在各地的分支機構管理，地方政府不得染指;凡是屬于地方事務，在中央政府的統一法制規范下，由地方政府自主決策、獨立經辦，中央政府不加干涉。只有少數事項，由中央和地方共同負責。這種按事權的性質進行的分工體制有兩大優點：第一，它們之間是按職能分工的，不是按管理程序分工的，兩者各管一塊，不會出現職能不清的問題;第二，按職能分工基本上不會造成中央集權過多或地方分權過多的問題。 它們之間的權力界限基本上是清楚的， 因而也能穩定， 不會造成一放就亂、一收就死的現象。

　　知識點76

　　首長制 (一長制或獨任制) ：行政組織的法定最高決策權由行政首長一人執掌的行政組織體制。 (美國) 優點： ①事權集中，辦事果斷，指揮統一，行動迅速，利于行政效率的提高;③責任明確，權責利統一，可避免職責不清、互相推諉，無人負責等弊端的發生;③易于保密，減少扯皮。

　　缺點： ①首長個人獨攬全權，易形成個人專制;②若無有效的監督，首長易濫用職權，拉幫結派，營私舞弊③首長一人智力、精力有限，若不充分發揮民主，易陷于短見，對問題的考慮難以周詳。

　　知識點78

　　委員會制(合議制) ：行政組織的法定最高決策權由兩個以上人員組成的集體或委員會所執掌的一種、行政組織體制。 (瑞士)

　　優點： ①能夠集思廣益， 容納各方面的意見， 集中多人的智慧， 考慮問題比較全面; ①集體承擔責任， 利于協調一致地推行計劃;①互相監督，不徇私舞弊。

　　缺點： ①責任分散，且很不明確，對決策后果易出現爭功逶過現象;①議而不決，決而不行，浪費時間;①委員之間地位平等，權責相同，難于彼此協調，人多嘴雜，也難以保守國家秘密。

　　知識點79

　　混合制： 行政組織的事權一部分由委員會集體講座決定，一部分由行政首長個人決定。

　　優點： 可同時兼顧首長制和委員會制的優點，而避免二者的弊端，既有利于權責集中統一，又便于集思廣益。既可避免個人獨裁，又可避免無人負責。

　　缺點： 若運用不當，則會同時兼有首長制與委員會制之弊，一方面是個人專斷，以權謀私，另一方面是權責不清，爭功逶過。

　　知識點80

　　首長制、委員會制與混合制的正確運用

　　首長制、委員會制各有利弊，并無絕對優劣，應該視情況而靈活運用，不可偏于一隅。決策中最重要的是辦事迅速，交給一人辦比交給多人辦更好;決策要深思熟慮，交給多人比交給一人辦好。也就是說，首長制運用于行政、執行、技術、軍事等性質的事務，委員會制則運用于顧問、討論、立法、決策、調節等性質的工作。

　　知識點81

　　完整制： 指同一層級地方政府的各個行政部門均受同一個行政組織首腦機關領導的一種行政組織體制。(分權制國家前南斯拉夫)

　　優點： ①在一般政府內權責集中，指揮統一，可令行禁止，防止遲緩推諉;②各部門互相合作，協調配合，可減少單位間的摩擦與沖突，并避免單位間的工作重復。

　　缺點： ①權力過分集中于地方政府，易形成一級行政首長的個人專權;②易形成地方本位主義，不利于上級方針政策的貫徹落實，不利于中央政府對全國的宏觀控制。

　　知識點82

　　分離制： 指同一層級的地方政府各個行政部門分屬兩個以上行政組織領導的行政組織體制。 (中國)

　　優點： ①領導權力分散，并互相牽制，可防止一級行政首長的獨裁專權;②實行二元化領導，既有利于上級方針政策的有效貫徹，也有利于下級政府因地制宜地實施。

　　缺點： ①權力分散，易導致多頭指揮，政令沖突，使得任何一個領導機關均指揮不靈;②政出多門， 易導致下級無所適從，或利用矛盾為自己服務。

　　知識點83

　　完整制與分離制的正確運用

　　凡聯邦制國家，在聯邦成員單位這一級政府內，實行完整制，在成員單位以下的地方政府，仍可實行分離制;在單一制國家，凡實行中央集權制的國家，各級地方政府的各部門均實行分離制，地方政府主要適宜采用完整制。

　　◇◇我國應當如何實行完整制與分離制?

　　(1)與計劃經濟體制相適應的我國是單一制國家，又是實行中央集權制的國家，故各級政府中各個行政部門均實行雙重領導體制——分離制，既受同級政府領導，又受上級同類部門領導。這種領導體制是和我國當時的情況相適應的，對我國當時的社會主義建設起了很重要的推動作用。( 2)自我國開始由計劃經濟體制轉向市場經濟體制的改革以后，在中央政府與地方政府之間逐漸實行了按事務的宏觀、微觀性質進行分工，凡屬純地方性的微觀事務，就只屬于地方政府領導，勿須向中央政府一一請示，因此對這些部門可實行完整制領導;而那些純屬宏觀調控性的事務，則應由中央政府管理，地方政府不得染指，不存在對這些事務的雙重領導問題。( 3)只有需中央與地方共同管理的事務部門，則應實行分離制，既歸本級政府首腦機關領導，又歸中央政府同類部門領導。( 4)至于地方政府之間的部門領導體制問題，按此類推，視不同情況分別采取分離制或完整制。只有這樣，才能適應社會主義市場經濟的需要，從而有利于提高行政效率。

　　知識點84

　　名譽市長制： 又稱委員會制，是指城市政府僅設立一個名譽市長，行政及立法實權皆由民選的市議會或民選的委員會所執掌的行政組織體制。

　　優點： 權責集中，機構精簡，可有效避免行政與立法機構之間的對立與沖突。

　　缺點： ①沒有一個統一負責的行政首長，各行政部門之間難以協調;①行政、立法職能由同一委員會行使，使行政失去了立法的控制與監督;①議會或與委員會的組成人員由選舉產生，難以保證其能力和專長適宜于其所從事的行政工作。

　　知識點85

　　市經理制： 又稱委員會—經理制，是指城市的立法權由民選的市委員會或市議會所掌握，再由市委員會聘任一名市經理執掌行政權的行政組織體制。 (美國)

　　優點： ①有一個統一而高度負責的行政首長，便于統一指揮，提高行政工作效率;②行政首長由市政專家擔任，有利于提高城市管理的科學化水平;③市經理對民選的市委員會負責，市委員會對選民負責，使得專家的特長與民選的意志得以較好結合。

　　缺點： 市經理制的弊端是它可能產生急于求成的短期行為。

　　知識點86

　　以行政職權大小分類：統率機關和被統率機關

　　統率機關：即行政首腦機關，是指具有決策、組織、指揮、協調、控制與監督等權力的機關。

　　統率機關的職責：( 1)計劃決策;( 2)組織指揮;( 3)選人用人;( 4)編制財務預算;( 5)應有相應的行政責任。

　　被統率機關：是指在行政首長的統一領導下，具體執行統率機關所制定的決策及命令的機關。

　　被統率機關的職責：( 1)依據國家法律與首腦機關的決策，制定具體的實施計劃;( 2)做好實施計劃的思想、組織與物質的準備，并根據決策目標將所屬人員按精干、效能、統一和權責分明的原則有效地組織起來;( 3)在具體執行過程中，要做好指揮、協調、溝通與授權工作;( 4)協助行政首長處理本機關內部各種日常事務。

　　知識點87

　　以行政業務性質分類：業務機關、輔助機關、綜合性管理機關和專門性管理機關

　　1、業務機關：指活動內容就是實現整個行政組織的目標、任務的機關。

　　業務機關的職責：在同級政府或上級同類部門的領導下，專門負責領導和管理某一方面行政事務。具體職責是：( 1)計劃;( 2)法制建設;( 3)執行;( 4)考核;( 5)報告。

　　2、輔助機關：活動內容直接為行政首長和業務機關服務、間接為實現整個行政組織目標服務的機關。輔助機關的職責：協助行政首長處理日常事務;深入實際，收集研究信息;上傳下達，綜合協調;管理本機關的人、財、物。

　　輔助機關的分類：為行政首長服務的辦公及參謀機關、為業務機關自身工作和生活服務的機關。

　　3、綜合性管理機關：指管理業務具有綜合性，管理對象跨部門、跨行業的機關。4、專業性管理機關：指管理業務具有專門性、管理對象比較單一的機關。

　　專門性管理機關的設置：應盡量將專業相近部門合并到一個部門管理，實行大部制。同時，應將政府對專業對象管理，從微觀、宏觀并重轉為以宏觀管理為主。

　　知識點88

　　以行政活動程序分類：決策機關、執行機關、咨詢機關、信息機關、監察機關

　　決策機關： 它是指在行政活動中做出決定、 制定規劃、發布命令的機關。 其職權同